过去，现在，未来，

总是具有内在的联系。

为了把握事物的现在与未来

了解它的过去，

不无裨益。

——学会以史为镜

在预算法修订过程中，有关国库“经理”、“代理”问题一直是争论的热点。这种现象的出现，与我国一度实行35年的代理国库制度与30年的经理国库制度的特殊历史不无关系。基于此，对国库“经理”、“代理”问题进行客观的历史分析或许不无裨益。

（一）

1950年，当时的国家政务院颁布了《中央金库条例》，其中第三条明确规定：“各级金库均由中国人民银行代理”。这被认为是我国代理国库制度的确立。

仔细研读《中央金库条例》，不难发现，该条例其实非常简略，从第一条“中央人民政府为统一国家财政收支，设立中央金库”到第十二条“本条例自公布之日施行”总共只有12条，计六百余字。但尽管如此，还是专列一条明确了国库监督权限，即第八条“各级金库对同级经收机关所收之款，是否照章缴纳金库，应负督促检查之责”。

《中央金库条例》自1950年颁布后一直未进行修订，《中央金库条例施行细则》却进行了多达8次的修订。在1963年第六次修订中，“施行细则”明确了各级国库的九项职责和七项权限，后来的第七次、第八次修改也均保留了大致相同的职责与权限。

各次修订的“施行细则”中所明确的国库职责，无论是9项（1963）,还是6项（1971，1977），归纳起来，可用两个字概括，即“办理”——办理国库资金的入库与出库。而与之相对应的国库权限，无论是7项（1963），还是3项（1971）、4项（1977），归纳起来，可用四个字概括，即“拒绝办理”——对不符合有关规定的国库收支事项拒绝办理出入库。

对照分析，上述这些职责与权限与现行《国家金库条例》所规定的六项职责与六项权限的主要内容及其精神实质是基本相同的。所谓经理，形象地说就是“办理”加“拒绝办理”。只有“办理”，没有“拒绝办理”，即为“代理”。进一步说，在国库收支决策者与收支指令的执行者之间有相互制衡即为“经理”；反之，没有这种制衡关系，即为“代理”。

既然1985年之前，国库既有“办理”，也有“拒绝办理”，意味着人民银行实际上履行着经理国库之责。那么，为什么在长达35年的时间里一直称之为“代理国库”呢？究其原因，主要有以下三个方面：

一是1983年以前，中国人民银行身兼中央银行与商业银行双重身份，履行中央银行与商业银行双重职能，从中央银行的角度看，可以称之为“经理”，从商业银行的角度看，也可称为“代理”。同时，由于人民银行集双重身份、双重职能于一体，在国库工作中，也不存在人民银行对商业银行的监督问题。

二是我国的改革开放是自1978年拉开序幕的，但直到1985年，从总体上看，35年来，我国一直处在高度集中的计划经济环境中。经济发展水平低，国库收支规模小，国库收支业务种类少，财政利益关系也比较简单。与此同时，“大财政”、“小银行”的格局长期存在。在某种意义上说，人民银行整体上其实都扮演着财政的出纳或为财政服务的角色。在这样的背景下，国库工作的地位不可能引起足够的重视；人们对“经理国库”还是“代理国库”的分辨也不可能深刻而明晰。

三是由于金融的作用与市场经济的发展是密切相关的。在计划经济条件下，不可能对金融调控以及财政政策与货币政策的协调性提出更高的要求。因而国库作为连接财政与金融的“一座桥梁”的作用也难以被人行所发现和重视。此外，所谓“大财政”是针对“小银行”而言的。其实，当时财政也很穷，捉襟见肘，入不敷出，国库库存余额几乎可以忽略不计，被称为现代国库管理核心的国库现金管理问题更不可能提上议事日程。

（二）

十一届三中全会吹响了我国改革开放的号角，沉闷的中国大地开始焕发出一片勃勃生机。中国金融也踏上了全面深化改革的新征程。自1983年开始，各专业银行陆续从人民银行分离出来，从专业银行走向商业银行。人民银行专门行使“政府的银行、发行的银行、银行的银行”的中央银行职能。与此同时，我国经济步入了快速发展的新时期，财政收支规模不断扩大，财政收支业务种类不断增多。财政资金、信贷资金、社会资金三足鼎立，突飞猛进。在我国已经进入改革开放这样一个崭新的时代背景下，从1983年起，国务院及时组织修订了《中央金库条例》并于1985年正式颁布了《国家金库条例》，新“条例”果断作出了改“代理国库”为“经理国库”的正确决策，明确规定“中国人民银行具体经理国库”，同时进一步明确“组织管理国库工作是中国人民银行的一项重要职责”，这样，所谓“经理国库制”被确立下来。

“经理国库制”的确立，使中国人民银行所承担的国库管理工作更加“名符其实”；更加符合经济发展与改革开放特别是人民银行改革发展的现实；当然，也更有利于调动央行国库干部职工的积极性。

自1985年经理国库制度确立以来，人民银行为切实履行《国家金库条例》所赋予的“组织管理国库工作”的重要职责作出了积极的努力：

一是在总行、省行、地市行、县支行分别设置了国库局、处、科、股，并按岗位要求配备了专业人员，目前全系统国库干部职工2万余人；

二是已建成了财税库银横向联网系统、全国国库会计数据集中系统、国库管理信息系统以及中国现代化支付系统；

三是建立健全了覆盖国库业务处理全过程的国库管理制度体系。

国库制度建设、国库信息化建设以及国库组织机构及其干部队伍建设，为有效履行央行经理国库职责奠定了坚实的制度基础、技术基础和组织基础。三十年来，在预算资金收支执行过程中较好地实现了“业务零差错、操作零违规、资金零风险”的目标，有效满足了财政资金“三性”，即安全性、流动性、收益性的内在要求。

随着我国经济持续快速发展，今天，国库收支规模、业务种类及其复杂程度都超过以往任何时候。与此同时，全社会对财政资金运行更加公开透明，更加严格监督的呼声日趋强烈。在这样的背景下，主张改变“经理国库”为“代理国库”不仅缺乏应有的历史常识，也很不合时宜，说得更直白一点，简直就是一种倒退。

作者：中国人民银行国库局局长刘贵生