走过的路，

回头看一看。

干过的事，

回头想一想。

——学当自己的老师

2014年8月31日，全国人大常委会审议通过了新的预算法。这项法律的修订历时10年，历经全国人大常委会四次审议才最终通过。

花了这么长的时间，新预算法究竟有什么样的变化？有哪些重大突破？特别是在国库管理方面，大家会更加关心。关心的问题可能集中在三个方面：一是新预算法对国库做了哪些专门的规定？新法与旧法相比，哪些条款变了，哪些条款没有变化？二是变与不变的原因是什么？三是新法的颁布对我们的工作有什么影响？

关于对整个预算法的关注，建议大家读一读楼继伟在2014年9月1日“人民日报”发表的一篇文章《认真贯彻新预算法，依法加强预算管理》，文章列举了新预算法在五个方面的重大突破，包括完善政府预算体系，健全透明预算制度；改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制；规范地方政府债务管理，严控债务风险；完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化；坚持厉行节约，硬化预算支出约束。

关于对新预算法中国库部分的关注，建议大家参阅2014年9月1日我在“金融时报”发表的一篇文章《继续坚持与完善中央银行经理国库体制》，从“变与不变”、“坚持与完善”、“机遇与挑战”等三个方面，回答了前面提出的三个问题。

大家读完这两篇文章，对新预算法特别是对新预算法中有关国库方面的规定便有了一个基本的了解。如果没有什么新的问题，党校交给我的任务就算完成了，可以宣布下课了。

但考虑到远远没有到下课时间，借此机会，给大家汇报两个问题。一是修法的有关背景（过程）；二是为什么我们始终坚持央行经理国库的主张？

第一个问题，修法的有关背景（或主要过程）。

本轮预算法修订工作始于2004年。十年期间，曾两度成立领导小组和起草小组，历经三届人大，四次提交全国人大常委会审议，这在我国立法史上并不多见。

下面，简要回顾一下有关修法的过程。

——2004年，十届全国人大常委会成立预算法修订领导小组和起草小组，启动修法工作。2006年5月，提交了《预算法》（修改稿）征求意见稿，由于各部门意见分歧很大，修改稿未能提交全国人大常委会审议，而转入继续调研、讨论修改的阶段。经过一段时间的调研，便到了临近人大换届的时间，由此，预算法修订工作暂被搁置下来。

——2009年2月，新一届（十一届）全国人大常委会正式将修订预算法列入人大立法计划。全国人大预算工委和财政部共同牵头组织具体修法工作。

——2009年2月、4月，全国人大分别成立预算法修订领导小组和起草小组。2009年11月、12月，董化杰、苏宁同志先后加入起草小组和领导小组，自此，我行正式参与预算法修订工作。

——2010年3月，形成了《预算法》（修改稿）。修改稿保留了“中央国库业务由中国人民银行经理”的提法，但同时增加了财政专户和国库单一账户体系的内容。

——2010年3月-2011年12月，围绕“经理”、“代理”问题，人民银行与财政部展开了激烈的交锋。财政部坚决主张“代理国库”，人民银行始终坚持“经理国库”。期间，国办、国务院法制办、中编办等部门多次协调后，为加快修法进程，部、行双方原则同意在新预算法中既不表述为“经理国库”，也不改变为“代理国库”，用“国库管理的具体办法由国务院规定”做替代处理。2011年11月16日，《预算法》修正案（草案）经国务院常务会议讨论通过后提交全国人大常委会审议。

——2011年12月，全国人大常委会“一审”预算法修正案，未予通过。一审稿替代了现行预算法中央行经理国库的有关规定，用“国库管理的具体办法由国务院规定”表述，同时增加了“依法设立财政专户和国库单一账户体系”等内容。

——2012年6月，全国人大常委会对预算法修正案进行“二审”，仍未通过。有关国库方面的内容，二审稿与一审稿基本相同。“二审”后草案向社会公开征集意见，共收到了33万多条反馈意见。关于国库方面的意见中，绝大多数都反对删除央行经理国库的有关规定，反对将财政专户和国库单一账户体系写入法律。

——2014年4月，全国人大常委会对预算法修正案进行“三审”。三审稿保留了“国库管理的具体办法由国务院规定”的表述，但删除了“国库单一账户体系”的表述，明确了政府的全部收入应当上缴国库，并对财政专户的设立做了严格规定。

——2014年6月，全国人大常委会党组听取预算法修订工作汇报。关于国库管理体制问题，会议提出了两种方案：一是在新预算法中继续明确人民银行经理国库法律表述，保留“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的法律条文；二是维持预算法一、二、三审稿中“国库管理的具体办法由国务院规定”的表述。会议明确倾向于第一种方案。

——2014年7月，中共中央政治局常委会听取了全国人大常委会党组有关预算法修订工作的汇报。关于国库管理体制问题，张德江委员长代表全国人大常委会党组提出了两种可供选择的建议方案，并表示全国人大常委会党组倾向于第一种方案。中共中央政治局常委会原则同意全国人大常委会党组的意见。

——2014年8月，全国人大常委会“四审”通过的新预算法，最终恢复了央行经理国库的有关规定，明确政府的全部收入应当上缴国库，删除了“国库单一账户体系”的表述，对财政专户的设立做了严格规定。同时，对退库业务处理、国库集中收付制度、各种违法行为的处罚做了明确规定。

第二个问题，为什么我们始终坚持央行经理国库的主张？

一言以蔽之：于公于私皆有利，且公利大于私利。（“公”指国家，“私”指人民银行。）

从人民银行角度而言，设想一下，如果人民银行不再经理国库，至少会产生三个方面的重大影响：

一是直接影响到县支行的生存问题。人民银行在支持发展县域经济、支持新农村建设、支持城镇化建设方面的作用会受到很大的限制。

二是直接影响到人民银行分支行与地方政府及其财政部门的关系。目前人民银行与地方政府之间的关系主要通过两个因素来维系：一是金融支持地方经济发展；二是央行经理国库。

三是直接影响到人民银行货币政策的制定与执行。货币政策的制定必须考虑到财政资金运行状况；货币政策的执行必须考虑国库现金余额的变化。

但这都是基于部门利益，是“小道理”。“部门利益”必须服从“国家利益”，“小道理”必须服从“大道理”。“大道理”就是央行经理国库体制是既符合国际惯例，又符合我国国情的一种科学有效的制度安排。这种制度安排体现了国家治理体系和治理能力现代化的时代要求。

——为什么说符合国际惯例？

因为把国库账户开设在中央银行；实现国库单一账户制度；政府收入全部缴入国库，政府支出全部从国库直拨出去，这些都是世界各国的普遍做法。

——为什么说符合我国国情？

因为在我国，财政部的权力比较集中，几乎集预算编制、预算执行、预算监督于一体。对财政的监督不是多了，而是远远不够。国库事中监督作为一种过程中的监督——实时、适度、逐笔，具有低成本、广覆盖、高效益的特点，可以作为人大监督、审计监督以及财政内部监督的有益补充。因此，实行央行经理国库体制，赋予国库事中监督权，在国库资金运行中，形成财政部与中央银行既有分工合作又有相互制衡的关系，是推动国家治理体系和治理能力现代化的具体体现。

——为什么说是一种科学有效的制度安排？

央行经理国库制度的科学性在于这一制度具有坚实的理论基础〔1〕；央行经理国库制度的有效性在于这一制度已经历了三十年实践的检验，权责清晰，运行良好，成效显著。

作者：中国人民银行国库局局长刘贵生