一、引言

加拿大银行作为加拿大联邦政府的财务代理[1]，在政府资金管理中处于重要地位：管理联邦政府国库单一账户（Receiver General），并负责国库现金管理具体工作，与我国人民银行经理国库制度下的国库现金管理存在许多相似之处。近年来，加拿大银行逐步引进和改善了各种现金管理工具，如定期存款拍卖、短期国库券、现金管理券、现金管理债券买回，以确保政府拥有足够现金余额满足日常需求和紧急支出。其中定期存款拍卖是最为常用和有效的工具，在降低国库现金持有成本方面发挥了重要作用，不仅如此，加拿大银行还借助于对定期存款拍卖数额的控制，将市场利率维持在接近隔夜利率目标的水平[2]，以促进货币政策执行。

二、加拿大国库现金管理概况

（一）加拿大国库现金管理目标

加拿大联邦政府国库现金管理的核心目标[3]是确保拥有足够的现金余额来满足日常运行和流动性需要。除此之外，还必须实现其他三个目标：（1）最小化现金持有成本；（2）有效管理风险；（3）高效率和低成本的融资。

与此相关的主要工作有：（1）每日对国库多余资金以竞争性招标方式进行投资；（2）通过对交易对手信用评级、最高中标规模限制和质押，谨慎管理国库现金投资风险；（3）确保市场主体广泛参与。

（二）加拿大国库现金管理框架

在加拿大，财政部和加拿大银行负责债务和现金管理的发展战略，加拿大银行的工作人员根据批准的政策和战略负责日常的现金余额管理。为确保现金管理业务的顺利实施，财政部和加拿大银行建立了现金管理委员会（FMC）、现金管理协调委员会（FMCC）和国库现金管理工作组三个层次的协调机制。

FMC管理着债务发行、现金管理、外汇管理和风险控制等活动的所有业务。委员会由财政部副部长（委员会主席）、副部长助理和加拿大银行副行长组成，财政部和加拿大银行的高级官员均需要参加每半年举行的会议。

FMCC管理现金管理政策制定和具体操作，委员会每月召开一次会议，由财政部金融市场部门主管和加拿大银行金融市场司负责人共同主持。

国库现金管理工作组通过经常性的会晤（通常是每月一次）来管理现金头寸，确保政府支付需要。此外，加拿大银行现金管理人员和财政部官员之间有着广泛的信息报告和咨询。

在这些管理框架下，财政部和加拿大银行各自职责有了明确的划分。两部门共同建立政策并评价执行情况，对FMC负责。以下工作由加拿大银行来承担：

1．确定每日定期存款招标规模并对外发布；

2．确定每周国库券、现金管理券和国库现金管理债券买回的规模（向FMC报告）；

3．每月预测年度现金流（向FMC和FMCC报告）；

4．预测每日的现金需求；

5．撰写每月现金流和余额报告；

6．撰写每周现金持有成本报告（向FMCC报告）；

7．负责每日操作报告。

加拿大银行一方面负责债务发行和现金管理，另一方面负责货币政策操作，加拿大银行将这两个职能分配到分开的工作部门来实现这些职能。

（三）国库现金流预测

能否准确预测政府现金流是衡量国库现金管理水平的一个重要指标，加拿大银行采取了一些措施来增加预测能力：

1．通过不同途径获取各类预测信息。如联邦政府年度预算，提供了联邦政府收入和所有政府部门及项目的详细支出计划，这些收入和主要支出项目预测是财政部基于经济金融展望而预测的。加拿大银行和财政部的分析人员在年内会重新评价经济金融形势，并据以调整年度收入和支出预测。在分析政府财政资金需要时，重点放在预算收入和支出主要构成项目，以及引起政府国库现金变化的其他重要的非预算交易。其它相关信息还包括来自于财政部每月预算执行情况，公共事务和政府服务部（PWGSC）[4]每日国库资金流入、流出报告等。

2．加强与公共部门信息沟通，特别是那些具有大额收支项目的部门（2500万加元以上）。大额支出需要尽早通知加拿大银行，通常提前一周或更长。

3．开发和完善预测工具来监测财政政策、收支运行规律和趋势、季节性的峰值、异常的现金流和交易。

4．根据以前年度或月度主要收支项目运行规律，并结合本年度特殊情况进行调整，将最初和更新的年度收支预测转换成月度和每日预测。

5．每日滚动预测未来3个月内的现金流，根据最近3个月国库现金流实际运行情况，追溯检验（Back-testing）每日滚动预测情况。

PWGSC通过标准化支付体系处理所有政府收支指令，并将现金流入和流出的报告提供给加拿大银行。近些年加拿大银行国库预测能力显著增加，很大程度上得益于业务系统的自动化发展。

（四）加拿大银行国库现金管理工具

加拿大的国库定期存款拍卖是加拿大国库现金管理最常用而且最重要的投资工具，这个工具与我国现金管理的商业银行定期存款操作很相似，另外加拿大银行还使用短期国库券、现金管理券和现金管理债券买回三个辅助工具。

1．定期存款拍卖

（1）历史发展

加拿大国库现金投资管理方式随着时间的发展不断完善。在1986年4月[5]，加拿大银行引入了定期存款方式。其中，每日所需的基础国库现金以活期存款形式投出；预计短期内不需使用的资金，以定期存款拍卖形式，存入直接清算银行。1989年9月，活期存款也采用了拍卖方式。

1999年2月，大额支付系统（LVTS）上线和新的货币政策框架[6]建立后，加拿大银行每天两次拍卖对国库现金余额进行分配。第一次拍卖（上午拍卖）在上午9：15举行，需要部分担保，并对总规模分成不同部分、设定不同期限（1－7天），招标信息一般在前一天下午公布；第二次拍卖在下午4：15举行，不需要担保，期限一般只有一天，招标信息在拍卖前公布。从2002－2006年日均数据来看，上午拍卖形成的定期存款余额占据了国库现金余额的大部分，其中非担保部分余额控制在20亿加元左右，担保部分余额随着联邦政府收支规模变化不断变化；下午拍卖形成的定期存款余额基本维持在7亿加元左右。

（2）加拿大国库定期存款操作市场参与

加拿大银行国库定期存款上午拍卖参与对象逐渐趋于多样，但为了防范风险，参与对象仍需具备相应的信用等级[7]、技术条件[8]以及签订系列约束文书[9]等。目前，上午招标有21个参与者，具体分类见表1：

 

表1：上午拍卖参与机构表

存款金融机构（LVTS直接参与者）	13家
投资银行	4家
外资银行	2家
资产管理公司	1家
信用合作社	1家
总计	21家

 

 

相对于上午拍卖参与主体的多元化，下午拍卖仍限制在LVTS直接参与者，目前有13个参与者。

（3）拍卖规模确定

上午拍卖。一是根据国库现金流预测情况和明日下午LVTS结算余额预期设定水平[10]，来确定明日上午拍卖的规模[11]；二是通过仔细分辨未来几天（周）国库现金流特征及资金需求情况，来确定不同期限下的细分规模。

下午拍卖。一是上午拍卖出现流标情况下，未投出的国库现金余额将继续在下午拍卖；二是根据当天期望的LVTS结算余额水平和即将到期存款余额确定当日下午拍卖规模。

（4）上午拍卖非担保的相关规定

信用等级高于A（或等于）参与者，会给予一定的非担保限额，额度大小取决于他们的信用等级。如对于加拿大管制吸收存款机构、省级政府等，若信用等级高于AA（或等于），限额为2.5亿加元；若信用等级等于A，限额为1亿加元。其他合格的吸收存款参与者根据其定期存款规模和格子评注[12]来确定非担保限额大小。BBB或无信用等级的实体只有在得到A或更高等级参与者保证情况下，才可参与非担保拍卖。

（5）上午拍卖担保拍卖的相关规定

参与者投标金额可以超过其非担保限额，但需要为超过部分提供担保。信用等级等于或高于A的参与者，可以就全部招标金额进行投标。

BBB或无信用等级的参与者，在任一时刻可获得的国库现金余额不得超过5亿加元，并且合格证券必须由加拿大政府或其代理人发行或保证。在得到信用等级等于或高于A的参与者提供保证情况下，也可就全部招标金额进行投标。

加拿大政府以质押形式投出的国库现金，必须按照回购或逆回购协议和三方回购服务协定[13]以买断式回购形式获得的足额合格证券[14]。

（6）拍卖信息发布及结算

投标当日，所有参与者通过拍卖报告信息系统（CARS）都会获知拍卖最高价格、平均价格、最低价格和最低接受收益率投标的分配比例。各参与者获得的金额和不同部分金额的期限也会通过CARS来进行确认。

参与者非担保国库现金余额的获得及到期归还都必须通过LVTS办理支付，其中上午拍卖办理时间为下午1点前，下午拍卖为下午5点前。在担保情况下，参与者证券销售结算在竞标当日下午3：00之前完成，回购证券结算在参与者 SRAs规定的相关购买日的下午1点前完成（见表2）。

 

 

表2：国库定期存款拍卖时间表

项目	上午拍卖	下午拍卖
拍卖总规模和不同期限规模确定	下午3：30-4:15，T-1	下午3：15-3：45，T
拍卖细节公布	下午4：30，T-1	下午3：55，T
竞标截止时间	上午9：15，T	下午4：15，T
拍卖结果公布	上午9：20，T	下午4：20，T
结算时间	下午1：00，T	下午5：00，T
备注：T代表当天，T-1代表前一天。

2．现金管理的其他操作工具

（1）短期国库券。短期国库券是加拿大政府债务管理的重要组成部分，其主要目标是为政府提供稳定和低成本的融资。财政部在年度债务管理战略中确定全年发行计划，加拿大银行根据现金流预测情况、市场承受范围和加拿大银行自身资产负债表来确定每期发行规模，一般情况下，本期招标金额不超过上期招标金额15亿加元，不低于上次招标金额20亿加元。短期国库券每两周发行一次，期限通常是3个月、6个月和1年，其未到期债券比例大约是50：25：25，发行公告和招标细节要按照规定的时间表对外发布。2007-2008年加拿大债务管理战略计划将未到期国库券余额增加到1380亿加元。

（2）现金管理券。现金管理券是一种灵活的短期国库券，它可以在任何工作日发行，通常期限在3天到1个半月。现金管理券是短期国库券的补充，使国库现金管理人员在现金需求高峰来临之前灵活地进行预防性融资。现金管理券的招标通知通常在上午9点45分发布，紧急情况下也可以在下午4点发布，招标和结算在第二天进行，所有的招标结果在加拿大银行网站上公布。2005-2006年度，加拿大银行共发行了589亿加元的国库现金券，其中大部分为不可替换现金券[15]。现金管理券发行灵活、贴近实际需求，需要付息的时间也短，能有效降低库存平均余额。

（3）现金管理债券买回。现金管理债券买回于2000－2001年度被引入，2003-2004年被列为永久性工具，在基准债券大量到期之前使用，可以平滑国库的现金支付需求。现金管理债券买回对象为一年半以内即将到期的基准债券，操作通常在国库券发行之后的星期二上午11：15进行，操作公告在招标前一个星期上午11：30发布。2004-2005年度，共实施了21次买回操作，金额为12.90亿加元。

三、加拿大国库现金管理的主要特点

（一）明晰的管理目标是发展好现金管理业务的前提

一个好的国库现金管理体系要实现国库现金流动性、安全性和收益性的协调。加拿大现金管理以确保国库现金的流动性为核心目标，即在任何时候都要有足够的现金来满足支付需要；然后强调国库现金的安全性，明确提出要有效地管理风险；对于现金管理的收益性并没有明确的要求，提出是最小化现金持有成本，高效率和低成本的融资。从加拿大国库定期存款拍卖发展历程来看，也都是流动性、安全性考虑在前，收益性在后，在定期存款拍卖的流动性要求因辅助工具引入、安全性因得到质押等保证后，收益性要求才得以不断满足，流动性、安全性和收益性这三个目标的排列顺序决定了国库现金管理的发展路径，确保了加拿大国库现金管理稳步的发展。

（二）规范的管理框架为现金管理提供了坚实的保障

前面提到的国库现金管理框架明确界定了各部门间（其中主要是财政部和加拿大银行）职责分工和报告责任，对于国库定期存款拍卖来说，还有两个限制性规定来约束每日上午和下午的拍卖，分别是《国库现金余额上午拍卖规定》（2002）和《国库现金余额下午拍卖规定》（2008）。此外，加拿大政府、加拿大政府证券事务代理人—PRC Dexia公司[16]和那些参与上午部分担保拍卖的市场主体之间需要签署一个三方回购服务协定，来明确各方在抵押品结算和管理等方面的权利和义务。在操作层面，加拿大银行全权负责拍卖细节。

可以看到，加拿大国库现金管理框架有三个层次组成：

第一个层次是在法律层次明确界定加拿大银行与财政部财政资金管理中的职责，如财政部主要制定现金管理规划，加拿大银行承担财务代理角色。

第二是运行协调框架，政策制定和操作执行职能并不是孤立分开的，加拿大银行和财政部建立了从部长、市场主管和现金管理具体操作人员等不同层次的协调机制，共同管理现金管理运行；在大的法律框架下，加拿大银行和财政部通过委员会协调管理方式，双方职责有了更加明确的界定。

第三个层次是在国库现金管理具体操作中，加拿大银行又分别建立了系列制度安排，涉及信息公开、市场准入、投标管理、抵押品管理、信用评级、交易时序等。

可以看到，第一、二个层次最为关键，加拿大银行独立完整的操作权利与其承担的报告责任相匹配，更好诠释了财务代理角色。此外，国库现金管理部门与参与者之间也存在广泛的咨询和沟通机制，在增强现金管理参与、提高现金管理运行效率和更好地满足参与者需要方面去听取参与者的建议。

（三）准确的预测为国库现金管理提供了坚实基础

准确的国库收支预测能为国库现金管理提供量化的操作目标，是有效的国库现金管理的基础。从加拿大银行的情况来看，精确的预测依赖于以下一些条件：

1．拥有完善高效的信息系统，具备迅速地收集信息的技术条件；

2．和相关部门保持信息的及时交流和共享，准确把握预算收支的详细信息，特别是大额支付信息的提前预报制度，极大地减少了国库支出的不确定性；

3．有很强的信息处理能力，能够根据获得的信息每日滚动预测未来3个月内的现金流，根据国库现金流实际运行情况，追溯检验预测结果，不断提升预测能力。

（四）风险防范措施随收益性要求提高不断完善，实现了风险与收益的平衡

加拿大国库现金管理使用了多种操作工具，其中定期存款拍卖和现金管理债券买回为投资工具，短期国库券和现金管理券为融资工具，这些工具的组合使用，保证了现金管理目标的实现。

从加拿大国库现金余额投资管理的发展来看，其投资方式从活期存款到定期存款，投资对象从直接清算银行到大额支付系统参与者和其他参与者，都贯穿着提高国库现金余额成本效率的要求。加拿大银行在采取系列措施来不断防范资金风险基础上，妥善解决了安全性与收益性的矛盾。

一是设定了国库定期存款拍卖参与标准。如信用等级、大额支付系统参与、相关担保协议签署等。

二是在上午拍卖中根据不同参与机构信用等级分别确定其竞标规模和可保有的非担保最高限额，超出限额部分，需要进行担保。

三是对担保品范围（联邦政府、省级政府和市级政府债券等）、使用比例（各信用等级债券可用比例和各可用债券不同期限的占比结构等）和参与机构信用等级评定作了详细规定。

四是降低定期存款的集中程度。2001－2002年，在参与主体扩大和抵押拍卖引入之前，98.5%的拍卖存款被前10大大额支付系统参与者获得，而到2006年这一比例已经下降到了74.3%。

（五）现金管理与货币政策有效协调

加拿大银行在相机使用回购交易（repos）[17]纠正隔夜利率偏差基础上，更多的是使用国库现金余额的拍卖来影响金融机构的结算余额水平，确保隔夜利率目标实现（加拿大货币政策框架见表3）。

1．为减少政府资金流动对隔夜利率影响，加拿大银行通过定期存款拍卖来中性化联邦政府在加拿大银行和金融体系之间资金流动[18]的净影响。其中主要是下午拍卖，政府收支项目截止时间是下午3点[19]，在掌握所有影响加拿大银行资产负债表的因素后，加拿大银行在下午3：15-3：45确定下午拍卖的规模。

2．一般情况下，金融体系过多结算余额水平[20]保持在一个较小金额不变，此时政府现金流的净额等于需要中和的金额。例如政府有1亿的收入进入加拿大银行的账户，金融系统的结算余额将会因为收入的入库而减少。因此，加拿大银行需要进行一项1亿的定期存款拍卖来实现金融体系结算余额稳定；如果加拿大银行在日间进行1亿的SPRAs，政府定期存款拍卖就必须减少1亿元，以维持结算余额设定不变。

3．假如加拿大银行认为有必要调高（低）金融体系过多结算余额水平，下午拍卖中则会相应增加（减少）拍卖数额，此时需要中和的金额就等于政府现金流净额加上（减去）过多结算余额的调高（低）额[21]。例如政府有1亿的收入进入加拿大银行的账户，并且金融体系过多结算余额水平也需要增加1亿，则加拿大银行定期存款拍卖的净投出额就需要达到2亿加元。

 

表3 加拿大货币政策执行框架

 

 

 

 

参考文献：

1.http://www.fin.gc.ca

2.http://www.bank-banque-canada.ca

3.http://www.pbc.gov.cn

4.See K. Clinton.1991. “Bank of Canada cash management: The main technique for implementing monetary policy” Bank of Canada Review (January)。

5.Walter Engert,1Toni Gravelle, Donna Howard. 2008.“The Implementation of Monetary Policy in Canada”.Bank of Canada Discussion Paper。

6.Daryl Merrett, Serge Boisvert and Philippe Cté.1994.“Managing the federal government’s cash balances: A technical note”。

7.TERMS AND CONDITIONS GOVERNING THE AFTERNOON AUCTION OF RECEIVER GENERAL CASH BALANCES

8.Proposed revisions to the rules pertaining to auctions of Receiver General term deposits。

9.Bank of Canada Annual Report， 2006、2007、2008。

10.Report on the Evaluation of the Receiver General Cash Management。

11.十国集团中央银行支付结算体系委员会.2006.《发达经济体支付结算体系》.中国金融出版社。