国库是国家的金库、人民的金库。国库资金的安全事关各级人民政府有效履行社会管理职能，实现经济发展目标，加快推进以改善民生为重点的社会建设。因此，必须保证国库资金收纳及时、保管安全、支拨有据。现行多部法律法规明确：国库是办理预算收入收纳、划分、留解、退付和预算支出拨付的专门机构，国库由人民银行具体经理。《预算法》修订中，有部门提出将人民银行“经理国库”改为“代理国库”或其他提法。虽然仅一字之差，但涉及两个实质问题：一是要废除法律法规确立的现行国库管理体制，取消人民银行相关国库管理法定职能，改变行之有效的国库管理监督制约机制和财政、货币政策协调配合机制；二是将人民银行受权管理国库的法定职能定位，变为类似商业银行“受托代理”的角色。我认为，这一修法建议是不恰当的，人民银行经理国库的现行国库管理体制权责清晰、运行良好，是适应我国国情的有效制度安排。

一、现行国库管理体制是历史形成并由法律法规确立的

1983年以前，我国还没有独立的商业银行，人民银行扮演了中央银行和商业银行双重角色，由此形成了人民银行代理国库体制。1983年人民银行成为国务院组成部门后，国务院决定从1984年1月1日起，人民银行专门行使中央银行职能。1985年，主要基于“保障国库资金安全”、“有利监督制约”、“有利两大政策协调”、“加强财政管理”等考虑，国务院颁布《国家金库条例》，将“代理”改为“经理”，确立了现行的人民银行经理国库体制，并先后在《预算法》、《预算法实施条例》、《中国人民银行法》以及有关重要制度中明确了国库的概念、管理体制、职责和权限等。2003年、2008年国务院两次调整人民银行主要职责内设机构和人员编制规定，均保留了人民银行经理国库的职责表述。长期的实践证明，人民银行经理国库体制适应了国家经济、金融、财政管理体制改革发展需要，运行良好，成效显著。

二、现行国库管理制度体现了决策、执行、监督适度分离并相互协调的原则

目前法律法规确立的财政部与人民银行的职责分工是：财政部门支配库款，人民银行具体经理国库，并负责组织管理国库工作。这种职责分工本身就是一种有效的国库监督制约机制，符合十七届二中全会关于“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的行政管理体制改革精神和“收入征管与收纳分离、支出决策与执行分离”的财政管理要求。特别是在我国现行预算管理体制下，财政部门实际上集预算编制（决策）、预算执行、预算监督为一体，人民银行在办理国库收支过程中，依照法律规定，根据财、税等部门签发的收支指令实施适度的第三方监督，对于正确划分各级政府的财政收入、确保国库资金安全、减少国库运行风险、降低监督成本，确有必要。特别是在分税制体制下，可以有效防范通过串级次、串科目等方式，下级地方政府、财税等部门恶意截留、挪用、侵占上级财政收入，地方恶意挤占中央收入等情况发生，维护各级政府，尤其是中央政府的合法权益。多年来，人民银行依法忠实履行国库监督职能，堵住了大量违规业务，效果很好。

三、现行国库管理体制有利于积极稳妥推进国库集中收付制度改革及有关财税体制改革

推进国库集中收付制度改革是财政部与人民银行改革与完善现行国库管理体制的着力点。2001年，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知》（国办函[2001]18号），不久，财政部会同人民银行印发了《财政国库管理制度改革试点方案》。近10年来，人民银行严格按照国务院“通知”要求和“改革试点方案”，积极推进有利于国库集中收付改革的国库信息化建设、内控制度建设和国库系统干部队伍建设，加强国库单一账户管理，取得了明显的成效。随着国家经济的发展以及国库集中收付改革的深入推进，国库收支规模及国库现金余额呈高速增长之势，对办理国库收支的及时性、准确性的要求也越来越高，人民银行始终以对党和国家高度负责的精神，克服一切困难，在国库资金运行风险日益集中的情况下，基本确保了“业务零差错、操作零违规、资金零风险”，以实际工作的成果为推进国库集中收付制度改革作出了积极的贡献。同时，人民银行还与财政部共同研究制定了政府收支分类、国库现金管理、储蓄国债（电子式）发行兑付管理等各项改革的试点方案、制度办法，并共同组织实施，取得了一系列改革成果。当然，这些改革涉及面广，利益关系十分复杂，在共同推进改革过程中，人民银行与财政部也难免会存在一些分歧和矛盾，这实属工作中的正常现象，但把工作层面中的一些具体问题和矛盾与“阻碍改革”联系起来是欠妥当的，与事实相悖，更与“经理”、“代理”无关。

实施国库集中收付制度，并没有改变现有国库管理体制，没有改变国库作为办理预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨专门机构的职能作用。相反，国库单一账户作为国库集中收付制度改革的基础和核心，决定了人民银行经理国库的优越性。更进一步讲，国库集中收付制度改革的目的，也是要规范财政收支行为，加强财政收支管理监督，提高财政资金的使用效率，从制度上防范腐败现象的发生，就更需要人民银行继续发挥“经理国库”的重要职能作用，更需要维护现行国库管理体制形成的监督制约机制，这不仅不会影响改革大局，而且有利于积极稳妥推进改革。

四、现行国库管理体制有利于财政政策、货币政策的协调配合

有利于人民银行在制定金融工作方针、政策时，兼顾与财政方针、政策的协调配合，是1985年国务院确立人民银行经理国库体制的目的之一。2001年启动的国库集中收付制度改革包含两项重要任务，一是由国库单一账户核算政府全部财政资金收支，二是在确保日常支付的前提下，通过国库现金操作实现国库资金增值。完成这两项任务，都会对财政政策和货币政策产生重要影响。实际上，现行国库管理体制下，国库早已成为连接财政和金融的“桥梁”。通过国库会计核算所提供的信息，能够对财政资金运行状况进行全面、连续、及时的监测，有利于对财政政策和货币政策进行相应的调整。同时，通过国库现金操作，可有效避免两大政策“各自为政”造成的负面影响。

（作者：国库局局长 刘贵生）